1999年中央政府工作报告

1999年中央政府工作报告篇一

2003朱镕基政府工作报告

朱镕基 2003年政府工作报告

——2003年3月5日在第十届全国人民代表大会第一次会议上

国务院总理 朱镕基

各位代表:

本届政府１９９８年３月就职，任期即将结束。现在，我代表国务院，向第十届全国人民代表大会第一次会议报告过去五年的工作，对今年的工作提出建议，请予审议，并请全国政协各位委员提出意见。

一、过去五年政府工作的回顾

第九届全国人民代表大会第一次会议以来的五年，是很不平凡的五年。本届政府初期，亚洲金融危机冲击，世界经济增长放慢；国内产业结构矛盾十分突出，国有企业职工大量下岗；１９９８、１９９９年连续遭受特大洪涝灾害。全国各族人民在中国共产党领导下，团结奋进，顽强拼搏，战胜种种困难，改革开放和经济社会发展取得举世公认的伟大成就。我们胜利实现了现代化建设第二步战略目标，开始向第三步战略目标迈进。

五年来，国民经济保持良好发展势头，经济结构战略性调整迈出重要步伐。

——经济持续较快增长。国内生产总值从１９９７年的７．４万亿元增加到２００２年的１０．２万亿元，按可比价格计算，平均每年增长７．７％。产业结构调整成效明显。粮食等主要农产品供给实现了由长期短缺到总量平衡、丰年有余的历史性转变。以信息产业为代表的高新技术产业迅速崛起。传统工业改造步伐加快。现代服务业快速发展。经济增长质量和效益不断提高。国家税收连年大幅度增长。全国财政收入从１９９７年的８６５１亿元增加到２００２年的１８９１４亿元，平均每年增加２０５３亿元；国家外汇储备从１３９９亿美元增加到２８６４亿美元。五年全社会固定资产投资累计完成１７．２万亿元，特别是发行６６００亿元长期建设国债，带动银行贷款和其他社会资金形成３．２８万亿元的投资规模，办成不少多年想办而没有力量办的大事。社会生产力跃上新台阶，国家的经济实力、抗风险能力和国际竞争力明显增强。

——基础设施建设成就显著。我们集中力量建成了一批关系全局的重大基础设施项目。进行了新中国成立以来规模最大的水利建设。五年全国水利建设投资３５６２亿元，扣除价格变动因素，相当于１９５０年到１９９７年全国水利建设投资的总和。一批重大水利设施项目相继开工和竣工。江河堤防加固工程开工３．５万公里，完成了长达３５００多公里的长江干堤和近千公里的黄河堤防加固工程，防洪能力大大增强。举世瞩目的长江三峡水利枢纽二期工程即将完成，黄河小浪底等水利枢纽工程投入运行，南水北调工程开工建设。交通建设空前发展，现代综合运输体系初步形成。五年全国公路建设投资１２３４３亿元，扣除价格变动因素，是１９５０年到１９９７年全国公路建设投资总和的１．７倍。公路通车里程由１９９７年的１２３万公里增加到２００２年的１７６万公里，其中高速公路由４７７１公里增加到２．５２万公里，从居世界第三十九位跃升到第二位。铁路营运里程由６５９６９公里增加到７１５００公里；五年建成新线５９４４公里，复线４６０３公里，电气化线路５７０４公里。新建、改扩建机场５０个。港口万吨级码头泊位新增吞吐能力１．４４亿吨。邮电通信建设突飞猛进。长途光缆线路长度由１９９７年的１５万公里增加到２００２年的４７万公里；固定电话和移动电话用户由８３５４万户增加到４．２１亿户，居世界首位。能源建设继续加强。发电装机容量由１９９７年的２．５４亿千瓦增加到２００２年的３．５３亿千瓦。城市规划和公用设施建设明显加强，许多城市面貌有很大改观。基础设施的显著改善，大大增强了我国经济发展的后劲。 ——西部大开发开局良好。实施西部大开发战略三年来，国家通过加大建设投入、增加财政转移支付、实施优惠财税政策等措施，有力地促进了西部地区发展。新开工建设３６项重点工程，投资总规模６０００多亿元。青藏铁路、西气东输、西电东送、水利枢纽、干线公路等重大项目建设进展顺利。“油路到县”、“送电到乡”、“广播电视到村”等工程加快实施。生态环境保护和建设力度加大。农村公路、中小型水利、人畜饮水和科技、教育设施建设加快。东部与中西部地区经济技术合作进一步加强。

——可持续发展能力增强。五年全国环境保护和生态建设投入５８００亿元，是１９５０年到１９９７年投入总和的１．７倍。退耕还林、天然林保护、京津风沙源治理等六大林业生态工程建设全面实施。五年内，全国造林面积２７８７万公顷，封山育林３１５３万公顷，退耕还林３８２万公顷；治理水土流失面积２６．６万平方公里，治理沙化土地５７０万公顷。环境污染加剧的趋势总体上得到控制。主要污染物排放总量持续降低，重点城市和地区的环

境质量有所改善。资源保护取得新进展。地质调查成果丰硕。防灾减灾成效明显。人口自然增长率降到６．４５‰，进入了稳定低生育水平的时期。

五年来，改革开放取得突破性进展，社会主义市场经济体制初步建立。

——所有制结构进一步调整和完善。公有制经济在调整和改革中发展壮大，探索公有制多种实现形式取得成效。国有经济结构调整步伐加快，控制力和竞争力明显增强。国有企业三年改革与脱困目标基本实现。大多数国有大中型骨干企业初步建立现代企业制度，涌现出一批有实力、有活力和有竞争力的优势企业。国有中小企业进一步放开搞活。垄断行业管理体制改革迈出实质性步伐。城乡集体经济得到新的发展。股份制经济不断扩大。个体、私营等非公有制经济较快发展，在发展经济、增加就业、活跃市场、扩大出口方面发挥了重要作用。

——现代市场体系建设全面展开。国民经济市场化程度进一步提高，市场在资源配置中的基础性作用明显增强。公用服务和能源、交通领域价格改革不断深化。资本、产权、土地、技术和劳动力市场加快发展。现代流通和营销方式不断拓展。整顿和规范市场经济秩序取得阶段性成果。在全国先后开展了声势浩大的打击走私、骗税骗汇、制售假冒伪劣商品的专项行动，对文化、旅游、建筑、集贸等市场和安全生产秩序进行专项整治。依法查处了一大批经济违法案件，惩治了严重破坏市场秩序的犯罪分子。市场环境和消费环境逐步改善。

——金融、财税、投融资体制改革继续深化。与社会主义市场经济发展相适应的金融体系初步形成。逐步完善金融调控方式。改革了中国人民银行管理体制，建立了全国集中统一的证券、保险监管体制。国有独资商业银行和政策性银行改革不断推进，中小商业银行组织结构得到优化。整顿和规范非银行金融机构取得重要进展。坚持“法制、监管、自律、规范”的方针，证券业在逐步规范中发展。保险业改革不断深化。清理和撤销了农村合作基金会。依法取缔社会乱办金融等违法活动。金融监管逐步加强，防范和化解金融风险取得成效，银行不良资产比例逐步降低。适应社会主义市场经济要求的公共财政框架初步建立。财政体制在分税制改革的基础上，实行了所得税分享改革。中央和省两级实行部门预算制度，“收支两条线”管理和国库集中收付制度改革试点稳步推进。税制改革和税收征管改革成效显著。投融资体制改革逐步深化，投融资渠道进一步拓宽，投融资方式实现多样化，初步建立了项目法人责任制、招标投标制、合同制、工程监理制。城镇住房制度改革取得明显成效。

——社会保障体系框架基本确立。城镇基本养老保险制度和基本医疗保险制度建设迈出重大步伐。建立了国有企业下岗职工基本生活保障制度、失业保险制度、城市居民最低生活保障制度。社会保障覆盖面不断扩大，全国城镇参加基本养老保险、基本医疗保险和失业保险的人数大幅度增加，符合条件的城市困难居民已逐步纳入最低生活保障范围，基本做到应保尽保。建立了全国社会保障基金，已积累资金１２４２亿元。城镇职工基本医疗保险制度、医疗卫生体制、药品生产流通体制改革取得重要进展。农村新型合作医疗制度开始试点。社会保障体系的加快建设，为维护社会稳定、深化改革、调整结构和促进发展，提供了有力保障。

——对外开放向广度和深度扩展。对外贸易连续跨上几个台阶。外贸进出口总额由１９９７年的３２５２亿美元增加到２００２年的６２０８亿美元，世界排名由第十位上升到第五位；出口总额由１８２８亿美元增加到３２５６亿美元，出口商品结构不断优化。服务贸易稳步发展，入境旅游人数和外汇收入大幅度增加。利用外资水平明显提高。五年累计实际利用外商直接投资２２６１亿美元，超过１９７９年到１９９７年的总和。高新技术产业、基础设施和服务业吸收外资明显增加。实施“走出去”战略，对外投资、工程承包和劳务合作不断扩大。经过１５年的艰苦努力，我国于２００１年１２月正式加入世界贸易组织，标志着对外开放进入新阶段。加入世贸组织后，我们信守承诺，履行义务，行使权利，赢得较好声誉，促进了对外合作。{1999年中央政府工作报告}.

五年来，科技创新能力明显增强，教育事业蓬勃发展。{1999年中央政府工作报告}.

——基础研究、高技术研究和应用技术研究取得重要进展。国家创新体系建设积极推进。信息技术、生命科学、航空航天技术等领域成就突出。水稻基因组精细图完成、１０兆瓦高温气冷核反应堆实验工程建成、超大规模并行处理计算机研制成功、“神舟”系列飞船试验成功等，标志着我国在相关领域跨入世界先进行列。建成一批国家重点实验室，实施一批重大科学工程，建设一批国家工程技术研究中心。科技成果市场化、产业化明显加快。五年获得国家登记的科技成果１４万多项，授予专利权５２万件。哲学社会科学研究取得一批可喜成果。知识产权保护进一步加强。 ——教育事业迅速发展。全国实现基本普及九年义务教育、基本扫除青壮年文盲的人口地区覆盖率，由１９９７年的６５％提高到２００２年的９１％。高中阶段教育得到加强。高等学校从１９９９年起连续扩大招生规模，高考录取率从３６％提高到５９％；２００２年高等学校在校生１６００万人，是１９９７年的２．３倍；五年内全国本专科毕业生１３００万人，毕业研究生３１万人。高校后勤社会化改革取得重要进展。新建和改建学生公寓４８００

万平方米，超过１９５０年到１９９７年的建设总规模。基本建成结构比较完整、专业门类齐全的职业和成人教育体系。特殊教育、早期教育得到重视。民办教育迅速发展。素质教育不断加强，促进了学生德智体美全面发展。 五年来，社会主义民主政治和精神文明建设成效显著。

——民主政治建设不断加强。各级政府自觉接受同级人民代表大会及其常委会的监督，主动加强与人民政协的联系，认真听取民主党派、工商联、无党派人士和人民团体的意见。基层民主进一步扩大，村民自治、城市居民自治和村务公开、厂务公开、政务公开逐步推行。城市社区建设继续发展。贯彻依法治国基本方略，坚持依法行政，政府法制建设进程加快。五年间，国务院提出法律议案５０件，颁布行政法规１５０件；适应发展社会主义市场经济和加入世贸组织的要求，对２０００年底以前发布的７５６件行政法规进行全面清理，废止７１件，宣布失效８０件。国务院各部门共清理涉外规章和有关政策规定２３００件，废止８３０件，修订３２５件。普法宣传教育深入进行，公民的法制观念增强。社会法制化管理水平不断提高。强化行政监察、审计和经济监督，在推进依法行政、反腐倡廉和查处大案要案等方面发挥了重要作用。陆地行政区的界线勘定任务全面完成，海域勘界工作全面铺开。社团管理工作得到加强。坚决取缔邪教组织。社会治安综合治理的各项措施进一步落实，社会治安状况好转，人民群众安全感增强。 ——精神文明建设取得新成果。学习宣传邓小平理论和“三个代表”重要思想活动深入开展。坚持依法治国和以德治国相结合。以讲文明、树新风为主要内容的精神文明创建活动蓬勃展开。思想道德建设继续加强。科学知识进一步普及，科学精神得到弘扬。文学艺术、新闻出版、广播影视等事业全面发展，优秀作品不断涌现。广播电视覆盖能力和质量明显提高。文化、卫生、体育领域改革和发展加快。文化设施建设和各类专项经费投入力度加大，新建和改扩建了一批图书馆、博物馆、科技馆、档案馆、文化馆等。文物保护和档案工作取得新成绩。“扫黄”、“打非”斗争不断深入。对外文化交流空前活跃。城乡卫生工作得到加强，重大疾病预防控制取得成效。加强灾后防病防疫工作，实现了特大洪涝灾害之后无大疫。颁布并实施中国妇女、儿童发展纲要。青少年的教育和保护工作得到加强。老龄工作进一步开展。残疾人事业有了很大发展。群众性体育活动蓬勃展开，竞技体育屡创佳绩。五年间，在重大国际比赛中共获得４８５个世界冠军，创造世界纪录１９３次。北京申办２００８年奥运会获得成功，上海赢得２０１０年世界博览会举办权，激发了全国各族人民的爱国热情，增强了民族自豪感和凝聚力。

——民族、宗教、侨务工作得到加强。平等、团结、互助的社会主义民族关系进一步发展。民族区域自治制度不断完善。少数民族平等权利和民族自治地方的自治权利得到保障。国家对民族地区的支持力度加大，民族地区经济社会发展加快。宗教信仰自由政策进一步贯彻落实，宗教事务管理逐步走上规范化、法制化轨道。侨务政策继续落实，侨务工作不断加强。

五年来，人民生活显著改善，总体达到小康水平。

——城乡居民收入持续增加。城镇居民家庭人均可支配收入，由１９９７年的５１６０元增加到２００２年的７７０３元，平均每年实际增长８．６％。农村居民家庭人均纯收入由２０９０元增加到２４７６元，平均每年实际增长３．８％。城乡居民人民币储蓄存款余额由４．６万亿元增加到８．７万亿元。居民拥有的股票、债券等其他金融资产也有较多增加。农村贫困人口由４９６０万人减少到２８２０万人。这五年，在经济较快增长、物价水平较低的情况下，人民群众得到了更多实惠。

——消费水平明显提高。城乡市场繁荣，全社会消费品零售总额从１９９７年的２．７３万亿元增加到２００２年的４．１万亿元，平均每年实际增长１０．５％。城镇居民人均住房建筑面积由１７．８平方米增加到近２２平方米，农村居民人均居住面积由２２．５平方米增加到２６．５平方米。电视机、洗衣机、电冰箱等家用电器进一步普及，电脑、轿车越来越多地进入居民家庭。公共服务设施、人均绿地面积不断扩大。法定节日假期增加，外出旅游人数大幅度增长。体育健身和文化娱乐消费明显增多。医疗保健条件不断改善，人民群众健康水平进一步提高。人均期望寿命２００２年达７１．８岁，接近中等发达国家水平。

在我们这样一个近１３亿人口的国家，人民生活总体上达到小康水平，这是社会主义制度的伟大胜利，是中华民族发展史上一个新的里程碑。

五年来，国防和军队建设迈出新步伐。人民军队贯彻新时期军事战略方针，实施科技强军战略。军队革命化、现代化、正规化建设继续加强，国防实力和军队防卫作战能力提高。如期完成裁减员额５０万的任务。思想政治建设扎实有效。后勤保障体制改革不断深化。武器装备现代化水平显著提高。人民解放军、武装警察部队、预备役部队和民兵在维护国家主权、安全，支持经济建设和抗灾抢险中，作出了重大贡献。国防科研得到加强，国防科技工业有了新发展。国防动员工作不断进步。拥军优属、拥政爱民活动深入开展，军政军民团结进一步加强。

五年来，祖国统一大业取得新进展。继香港回归祖国之后，１９９９年１２月我国政府恢复对澳门行使主权。坚持“一国两制”方针，香港特别行政区基本法和澳门特别行政区基本法得到贯彻执行。中央政府全力支持香港、澳门两个特别行政区行政长官和政府依法施政。香港、澳门社会经济稳定。我们坚持“和平统一、一国两制”的基本方针和江泽民主席关于解决台湾问题的八项主张，同“台独”分裂势力进行了坚决斗争。推动两岸交流与往来，推进两岸“三通”，为促进祖国和平统一进程做了大量工作。

五年来，外交工作开创新局面。面对国际局势的复杂变化，我国坚持独立自主的和平外交政策，广泛开展双边和多边外交活动，积极参与国际交流和合作，国际地位显著提高。我国同周边国家的睦邻友好合作关系进一步发展，同发展中国家的团结合作不断加强，同发达国家的关系得到改善和发展。上海合作组织的建立，促进了地区稳定和经济合作。中国—东盟自由贸易区进程启动，与东盟在诸多领域的合作加强。我国在联合国和其他国际及区域性组织中，发挥了积极作用。我们坚决维护国家主权、领土完整和民族尊严，挫败了外部势力干涉我国内政的图谋，赢得国际社会的广泛支持。我国积极参与国际反恐合作并发挥了建设性作用。

各位代表！

过去五年，“九五”计划胜利完成，“十五”计划开局良好。这五年，是全国各族人民在党的十五大、十六大精神指引下，沿着中国特色社会主义道路阔步前进的五年；是国家面貌日新月异、各项事业蒸蒸日上、人民生活显著改善的五年；是我国社会稳定、民族团结、国际影响日益扩大的五年。本届政府认真履行职责，为促进国家繁荣、增进人民福祉，作出了应有贡献。

在过去五年的政府工作中，我们始终坚持以邓小平理论为指导，认真贯彻“三个代表”重要思想，解放思想、实事求是，全面执行党的基本路线和基本纲领，牢牢把握经济建设这个中心，大力推进改革开放，正确处理改革发展稳定的关系，积极促进物质文明和精神文明协调发展。在丰富生动的实践中，积累了不少有益的经验。

五年来，我们的主要工作体会有以下几个方面。

（一）坚持正确把握宏观调控的方向和力度，实施积极的财政政策和稳健的货币政策

发展社会主义市场经济，必须加强和改善宏观调控。宏观调控要着眼于保持经济稳定较快增长，敏锐把握国际国内经济形势变化，增强预见性、针对性和有效性。这几年，面对国际经济环境严峻和国内有效需求不足的困难局面，我们采取的最重要举措，就是果断地把宏观调控的重点，从实行适度从紧的财政政策和货币政策，治理通货膨胀，转为实行扩大内需的方针，实施积极的财政政策和稳健的货币政策，抑制通货紧缩趋势，并在实践中适时完善政策措施，把握调控力度，确保取得成效。

坚持财政收支平衡和量入为出，是经济工作应当遵循的重要原则。这几年实施积极的财政政策，发行长期建设国债，是在特定情况下实行的特殊政策。我们始终坚持经常性预算不打赤字，建设性预算赤字不突破年初确定的规模。在银行存款增加较多、物资供给充裕、物价持续负增长、利率水平较低的条件下，发行国债搞建设既可以利用闲置生产能力，拉动经济增长，又可以减轻银行利息负担，也不会引发通货膨胀，一举多得。在长期建设国债资金使用中，重点支持基础设施建设，并同推进产业结构调整、企业技术改造、科技教育发展和生态环境建设结合起来，注意向中西部地区倾斜。加强国债项目管理，防止重复建设和过度超前建设，提高资金使用效益。在扩大投资需求的同时，重视培育和扩大消费需求。主要是努力增加城乡中低收入居民的收入。１９９９年以来，三次提高机关事业单位职工基本工资标准和离退休人员离退休金，实施年终一次性奖金制度，建立艰苦边远地区津贴制度。提高国有企业离退休人员的待遇。较大幅度地提高各类社会保障对象补助标准。采取多种措施增加农民收入。实施鼓励消费的政策，努力形成投资需求和消费需求对经济增长的双拉动。

这几年宏观调控的成功，还在于高度重视做好金融工作，坚持实行稳健的货币政策。既保持金融对经济发展的必要支持，又防止盲目放松银行信贷。银行优先为国债项目提供配套贷款，支持有市场、有效益、有信用企业的流动资金和技术改造贷款需要。根据资金供求变化和经济发展需要，１９９８年以来五次降低银行存贷款利率。发展居民住房、助学等消费信贷，２００２年末消费贷款余额达１．０７万亿元。这些措施，对增加企业投资、扩大居民消费起到了重要作用。

坚持实施积极的财政政策和稳健的货币政策，有力地促进了经济较快增长，培植和扩大了财源。同时，由于不断完善财税体制，加强税收征管，中央财政实力显著增强，对地方转移支付力度不断加大。除税收返还和体制性补助外，中央对地方转移支付总额由１９９７年的６６４亿元增加到２００２年的４０２５亿元，五年共计１２３１９亿元，

其中用于地方“两个确保”和“低保”的资金１７７７亿元，用于地方增加机关事业单位职工工资１７５５亿元。这对于扩大内需、推动地区协调发展、维护社会稳定，发挥了重要作用。

（二）坚持以经济结构调整为主线，着力提高经济增长质量和效益

发展是硬道理，是解决我国所有问题的关键，必须使国民经济保持较快的发展速度。发展必须有新思路，有市场、有效益的速度，才是真正的、健康的发展。在我国经济发展出现阶段性变化的新情况下，必须坚决进行经济结构战略性调整。我们注意把各方面主要精力引导到调整结构、提高经济增长质量和效益上来，努力实现速度与结构、质量、效益相统一。

我们坚持全面调整产业结构、地区结构和城乡结构，着力抓好调整产业结构这个关键。一是加强基础设施建设。这是在加工工业生产能力过剩的情况下调整结构的必然选择，既可以消除基础设施的“瓶颈”制约，又可以带动装备制造业等相关行业的发展。在基础设施建设中，坚持统筹规划、突出重点、合理布局、质量第一。严格控制新上加工工业项目，防止低水平重复建设。二是大力发展高新技术产业特别是信息产业，积极推进国民经济和社会信息化。组织实施了１０００多项高新技术产业化示范工程，使一批具有自主知识产权的重大科技成果在短期内实现了产业化。充分发挥高新技术产业开发区和工业园区的作用，积极发展高新技术产业化服务体系。通过推进改革开放和加大投入，使我国信息产业实现了跨越式发展。三是积极改造和提升传统工业。采取国债贴息、改进技改项目审批等办法，支持重点行业、重点企业、重点产品进行大规模的技术改造和结构调整。五年全国共完成技术改造投资２．６６万亿元，比前五年增长６７％。一批大型企业走出了依靠自身力量提升技术水平、增强竞争能力的新路子。同时，综合运用经济、法律和必要的行政手段，以纺织行业为突破口，逐步扩大到煤炭、冶金、建材、石化、制糖等行业，关闭了一大批产品质量低劣、浪费资源、污染严重和不具备安全生产条件的企业，淘汰了一大批落后设备、技术和工艺，压缩了部分过剩生产能力。四是努力发展服务业。放宽市场准入，改善发展环境，推行现代经营方式和技术，使传统服务业得到进一步发展。同时，采取多种措施，积极支持和鼓励现代服务业加快发展。

提高产品质量是兴国之道，也是提高经济效益和竞争力的根本之策。我们通过采用国际标准，推广先进技术，加强认证认可工作，强化质量管理，使各行各业产品和服务质量不断提高。

（三）坚持把解决“三农”问题放在突出位置，巩固和加强农业基础地位

农业、农村、农民问题，关系我国改革开放和现代化建设全局，任何时候都不能忽视和放松。近几年，农业综合生产能力上了一个大台阶，有力地支持了国民经济发展和社会稳定。同时，也出现了农产品供过于求、价格下跌、农民收入增长缓慢等问题。如果不改变这种状况，就会严重挫伤农民积极性，动摇农业的基础地位，甚至危及国民经济全局。我们坚持把加强农业、发展农村经济、增加农民收入，作为经济工作的重中之重，下了很大功夫。

一是推进农业结构调整。通过政策支持、加强信息服务和技术服务，引导农民按照市场需求调整种植结构、品种结构，发展畜牧业和水产养殖业，推进农业生产区域布局调整。大力推广“公司加农户”、“订单农业”等方式，发展农业产业化经营，带动千家万户农民进入市场。同时，抓住粮食供给充足的有利时机，实施退耕还林，既促进了农业结构调整，又直接增加了农民收入。在农业结构调整中，坚持因地制宜，不搞行政命令，尊重农民意愿。

二是深化粮棉流通体制改革。购销市场化是粮棉流通体制改革的根本方向，但在改革步骤上，我们坚持从实际出发，着眼于保护农民利益和农业生产力，积极稳步地推进。１９９７年实行按保护价敞开收购农民余粮等政策。１９９８年进一步提出“三项政策、一项改革”，即按保护价敞开收购农民余粮、国有粮食购销企业顺价销售、粮食收购资金实行封闭运行，加快国有粮食企业改革。２００１年，在粮食主产区继续按保护价敞开收购农民余粮的同时，放开主销区粮食收购市场和价格，收到明显效果。国家为支持粮食流通体制改革，投入了很大数量的资金。棉花购销市场化改革也不断深化，取得了突破性进展。

三是进行农村税费改革试点。为解决农民负担过重问题，我们采取了一系列政策措施。从２０００年起，在安徽等地开展农村税费改革试点，２００２年试点扩大到２０个省、自治区、直辖市，试点地区农民负担平均减轻３０％。今年中央财政预算用于支持这项改革的资金将达３０５亿元。同时，进行了乡镇机构、农村教育和县乡财政体制等配套改革。农村中小学教师工资改由县财政统一管理，以保证教师工资按时足额发放，减轻农民负担。农村税费改革，是我国农村继实行家庭承包经营之后的又一场伟大变革，对保障农民减负增收、促进农业发展、维护农村稳定，已经并将继续发挥重大作用，得到亿万农民的衷心拥护。

1999年中央政府工作报告篇二

1999年中国航运发展报告

《1999年中国航运发展报告》:第1章 中国航运——1999年回顾及2000年展望

1999年，中国航运结束了长达5年之久的萧条期，船舶货运量和港口吞吐量全面增长，增长量和增长率均创历史最高水平；国际集装箱港口吞吐量年增长率在连续12年保持20%以上的基础上，1999年更高达30%以上。中国航运开始进入高涨期。

基于中国宏观经济和世界经济的形势，2000年中国航运市场的基本预测是:除旅客运输外，中国航运发展的各项指标将在1999年的基础上继续保持较高的增长速度，货运量、货物周转量、港口吞吐量增长率将比1999年高出2～5个百分点。其中，外贸货物吞吐量增长率将达到16%；集装箱港口吞吐量将超过2400万TEU，增长率达到32%，其中国际集装箱吞吐量超过2000万TEU，增长率达到23%。航运市场供求关系的改善，为水路运输结构调整带来机遇，但同时也需要对企业行为加强引导，避免运力盲目增长。

加强和完善水运行业管理，是各级交通主管部门面临的全新课题。2000年的水运行业管理，将做好四项工作:一是继续加强航运立法，逐步建立反映航运业运作特点和规律的航运法律法规体系，为行业管理提供法律依据；二是当好市场竞争裁判，加强市场秩序监管，维护良好的市场竞争环境；三是完善企业联系制度，通过大型企业掌握全行业发展态势，发挥大型企业对全行业的示范和带动作用；四是加强航运政策和市场信息研究，引导企业行为。

中国正在为加入世界贸易组织(WTO)作准备。航运及其辅助业，是WT0服务贸易谈判的重要内容，为加入WT0，中国对航运及其辅助业的市场开放作出了所能接受的承诺。一旦加入WTO，我国将承担履行这些承诺的义务。但是，中国航运市场的开放，是一个渐进的过程，也是一种挑战，在过去的20年间，我们已经经历了这种挑战并从中受益。

专栏1.1 名词解释:世界贸易组织(WTO)

第二次世界大战结束后，在美国的倡议和推动下，建立了3大国际协调机构:国际货币基金组织(IMF，1945)、国际复兴开发银行(世界银行，1946)和关税与贸易总协定(简称关贸总协定，GATT，1948)，旨在从货币、投资和贸易三个方面重建战后国际经济秩序。1948～1994年，关贸总协定共举行了8个回合的多边贸易谈判，在促进国际贸易发展、推动世界经济增长方面发挥了积极作用。但是，由于关贸总协定本身的局限性(如它是一个多边协议、没有组织基础，其规则范围仅限于货物贸易，争端解决机制不健全等)，已不能满足当代改善国际贸易环境的要求。在关贸总协定最后一个回合的谈判即乌拉主回合(1986年9月～1994年4月)结束时，125个参加方签署了《建立世界贸易组织协议》，同意建立世界贸易组织。世界贸易组织于1995年1月1日正式成立，取代运行了47年的关贸总协定。

服务贸易总协定(GATS)是关贸总协定第8轮乌拉圭回合谈判的重要成果之一，于1994年4月由111个国家和地区在摩洛哥签署。中国是该协定的签字国。GATS首次确立了有关服务贸易规则和原则的多边框架，强调在透明和渐进自由化的条件下扩展服务贸易。GATS由序言、6个部分、29个条款和8个附件组成。缔约方签署GATS时，海运谈判还没有结束，原定于1996年6月结束海运谈判的计划也因故延迟，因此，目前GATS不适用于海运部门。我国参加了全部海运谈判，并提交(列表)了承担义务清单。

1.1 货物运输和港口吞吐量

1999年，我国全社会水路货运量11.8亿吨，货物周转量21857亿吨公里，分别增长7.7%、12.6%。其中，水运部门国内船舶完成货物运量61760万吨，货物周转量20203亿吨公里，分别比上年增长4.3%和12.4%。

1999年我国主要港口完成货物吞吐量12.7亿吨，比1998年增长了16.0%，其中外贸货物吞吐量达到4.1亿吨，比1998年增长了14%。沿海和内河主要港口货物吞吐量增幅均高于去年同期水平。1999年沿海主要港口完成货物吞吐量10.3亿吨，其中外贸货物吞吐量为3.8亿吨，比1998年分别增长了16%和13.6%；内河主要港口完成货物吞吐量2.8亿吨，其中外贸货物吞吐量为2670万吨，比1998年分别增长了18%和26.2%。1999年全国港口吞吐量的增长幅度在近10年中是少见的。

1999年，广州港完成货物吞吐量1.02亿吨，成为我国继上海港以后的第二个亿吨大港，且全年吞吐量净增2290万吨，增幅高达29%，创造了我国港口年内货物吞吐量绝对值增长最快的记录。此外，宁波、大连港的货物吞吐量净增值也在900万吨以上，年均增幅大于10%；深圳港“后发效应”明显，1999年完成货物吞吐量4657万吨，一年内净增1278万吨，增长速度高达38%，增幅在全国名列第一。

内河港口结束了多年徘徊不前的局面，货物吞吐量有了大幅度的增长。长江水系港口增长8%，黑龙江水系港口增长15%，京杭运河港口增长17%，珠江水系港口增长33%。

在港口货物吞吐量中，煤炭、石油等大宗散货仍然是拉动港口吞吐量增长的重要动力。

1999年全国港口外贸货物吞吐量为4.1亿吨，比上年增长14%。其中出口占44.4%，增长11.6%；进口占55.6%，增长16.6%。外贸大宗散货中进口吞吐量增幅最大的是石油、天然气及其制品、钢铁和木材，分别比上年增长了30%、31%和69%。

1.2 旅客运输

1999年水路旅客运输继续呈下降趋势，客运量和旅客周转量为2.0亿人次和117亿人公里，分别比1998年下降4.8%和2.5%。

在常规旅客运输下降的同时，陆岛运输、客车滚装运输和观光旅游继续保持较高的增长速度，这预示着水上客运的结构调整仍有较大的空间。 国际航线旅客发送量上升，是近年来我国水路旅客运输中出现的新现象。1999年，我国主要港口旅客发送量为3600万人次，比1998年下降33%，但国际航线的旅客发送量却增长12%。随着我国经济发展和社会进步的加快，居民出境旅游增多是国际航线旅客发送量增长较快的主要原因。 水上客运安全倍受社会关注。11月24日，山东省航运集团所属烟大公司经营的“大舜”轮在烟台附近海域沉没，造成重大人员伤亡和财产损失，产生了极为恶劣的社会影响。为了保证水上交通安全，交通部决定在2000年开展“水上运输安全管理年”活动。对渤海、长江干线、琼州海峡等重要水域的重点客运航线和其他水域的陆岛间客运航线采取有力措施，对客(渡)船、客滚船的安全适航状况进行严格检查，严禁“三无”船舶投入营运；对存在严重事故隐患的船舶要坚决予以停航整顿，对不具备旅客运输条件的船公司取消经营资格。

专栏1.2 呼之欲出的船舶强制报废制度

目前，我国营运船舶总计26万余艘，总运力6015万载重吨，其中国际航行船队规模达到3600多万载重吨。我国船舶老龄化现象十分严重，根据交通部船舶使用年限规定统计，全国老龄船、超龄船的比重高达40.7%，老龄船、超龄船在国际海运船舶中占39.0%，在沿海船舶中占68.4%，在内河船舶中占28.2%。大量老旧船舶的存在，造成船舶技术状况普遍较差，安全事故隐患增多，对我国航运业的健康发展产生了负面影响。 同时，我国航运市场运力供大于求，运力运量不平衡的矛盾十分突出，其结果必然是相互杀价竞争，运价普遍下降，市场竞争加剧，航运企业亏损严重。1999年，国内沿海、内河水路运价比1994年分别下降20%和15%；根据各省对2137家航运企业的调查，亏损企业1408家，亏损面高达66%，其中国有航运企业364家，亏损面58%。

为了调控水运运力总量，优化运力结构，提高船舶技术水平，促进水运事业健康发展，必须建立我国的船舶强制报废制度，淘汰一部分不符合技术规范的老旧船舶。

按国际上的做法，对油船和客船的技术检验比较严格，并与保险制度相结合。目前我国的技术检验制度仍不健全，技术检验中人为因素比较多，实际操作比较困难。所以，建立了船检操作与技术标准相结合的办法。第一，对进口二手船的船龄限制要求比原来有所提高。第二，船舶营运达到发达国家退役船舶平均船龄时，实行强制勘验制度，加大技术检验力度，增加检验项目和密度，最后采用船舶强制报废制度，淘汰老旧船。 船舶报废年限的确定主要依据三个原则:一是有利于我国船舶的技术进步，提高我国船舶的总体技术水平，提高运输安全性和服务质量；二是依据国民经济对水运市场的需求状况，有利于缓解运力过剩的矛盾，改善企业的经营环境；三是考虑水运企业的承受能力，有利于促进优胜劣汰，促进航运市场的公平竞争。

我国国有大型航运企业主要实行“贷款造船，经营还贷”的政策，由于贷款利率高，还款周期短，致使新造船营运成本居高不下；同时我国航运企业普遍亏损，新增船舶能力受到限制，航运市场“以新换旧”供需平衡机制受到制约。

考虑到以上实际情况，根据我国水运现状并借鉴一些国家的成功做法，国家交通主管部门将建立船舶强制报废制度，同时还将建立我国的船舶调控制度，设立船舶调控基金，引导航运企业造新船或购买技术状况好的船舶，淘汰老旧船舶。两项措施的实施，将形成我国新的船舶综合管理制度，从而达到改善我国运力结构、缓和航运市场供需矛盾的目的，并最终建立“以新换旧”的船舶更新机制，使沿海与内河船舶增减在政府的宏观调控下得到有序发展，为我国经济和社会稳定发展提供安全的运输保障，促进水运业健康发展。

1.3 集装箱运输

1999年我国集装箱运输继续保持高速增长，集装箱总吞吐量达1805.9万TEU，同比增长37.6%。集装箱运输向主要枢纽港集中的趋势明显，全国前10大集装箱港口共完成国际集装箱吞吐量1414.1万TEU，占全国总吞吐量的78.34%，同比增长37.9%。

集装箱航班密度继续得到改善。截止到1999年底，由我国港口发出的国际集装箱航班数为2973班/月，其中远洋干线航班数544班/月，近洋航线航班数2429班/月，分别比上年增加265班和176班。

内支线在集装箱运输系统中的网络作用继续增强，内支线航班数已发展到1368班/月，比上年增加358班。

近年来，中国大陆沿海港口集装箱运输的发展大体形成了三个区域:一是以上海为龙头的长江三角洲地区；二是以深圳为代表的珠江三角洲地区；三是以青岛、天津、大连为群体的环渤海湾地区。

以上海为龙头的长江三角洲地区港口主要包括上海、宁波港，以及南京、镇江、张家港、南通、扬州、泰州、江阴和常熟等内河港口。以上海港为龙头的长江三角洲地区港口集装箱运输起点较高，长江三角洲地区又是中国经济增长最具活力的地区之一，该地区集装箱运输增长量一直保持在较高的水平上，其中上海港10年来以年均25%以上的速度高速增长。1999年该地区共完成集装箱吞吐量达690万TEU，占全国总吞吐量的42%。 以深圳为代表的珠江三角洲地区港口主要包括深圳港、广州港、汕头港、湛江港、防城港以及海口港，1999年共完成集装箱吞吐量472万TEU，占全国总吞吐量的29%，其中深圳港、广州港的集装箱吞吐量占珠江三角洲地区的88%。

环渤海湾地区集装箱港口主要包括大连、天津、青岛、烟台等4个港口。1999年该地区港口共完成集装箱吞吐量402万TEU，占全国沿海港口

集装箱吞吐量的24%；在我国集装箱吞吐量前10位的港口中，该地区占3个，即青岛、天津和大连港；青岛港和天津港是中国大陆港口集装箱年吞吐量超100万TEU的5个港口中的2个。

专栏1.3 大连、宁波、厦门、广州港发挥优势，集装箱运输异军突起

1999年，我国港口集装箱运输迅猛发展，全国港口集装箱吞吐总量达1805.9万TEU，同比增长37.6%。在全国各港集装箱运输普遍增长的情况下，大连、宁波、厦门、广州4港更是异军突起，成绩斐然。它们利用自身优势，结合外部环境，扬长避短，迅速发展，各具特色。

大连港是东北三省和内蒙古自治区的内外贸出海口。随着东北腹地经济实力的增强，外贸形势的好转，大连港1999年集装箱运输取得突破性进展。全港完成吞吐量73.6万TEU，同比增长40%；其中内贸集装箱吞吐量同比增长184.6%。根据大连港所处地理位置和腹地经济结构的特点，大连港将发展内贸集装箱运输作为突破口，与中海集团形成优势互补，共建内贸集装箱专用码头，开辟内贸航线11条，内贸支线4条，确定了大连港作为我国北方内贸集装箱运输中转港的地位。与此同时，大连港树立以服务赢得客户的理念，创立品牌优势，积极促进外贸干线、支线的发展，大连集装箱码头(DCT)服务取得超常规的发展，码头服务质量不断提高。截止1999年底，大连港共有远洋干线5条，近洋航线30余条。

宁波港地处华东，为上海组合港的右翼港。1999年全港完成集装箱吞吐量60.1万TEU，同比增长70.3%，增幅列全国第一位。宁波港位于经济发展迅速的浙江省，有自己的经济腹地。结合周边地区对外贸易的迅速发展，宁波港将确保原有支线，大力发展远洋干线和内贸航线作为发展目标。1999年宁波港新增干线6条，进一步完善了干线结构，实现了宁波港国际货物境内中转零的突破。开通宁波港集装箱海铁中转业务，开通杭州/宁波集装箱直通式转关业务，提高干、支线外贸货物通关速度。

厦门港为台湾海峡两岸试点直航港口之一，1999年海峡两岸航线集装箱吞吐量完成33.1万TEU，同比增长39%。在继续发挥两岸航线优势的情况下，厦门港又积极发展远洋干线，先后开通4条远洋干线，实现与美西、欧洲、地中海的直达运输。全港吞吐量达84.8万TEU，同比增长29.7%。作为政企分开的新型港口企业试点单位，厦门港充分发挥其新型机构优势，加强经营管理，提高工作效率。海天集装箱码头电脑全面联网，采用先进的集装箱码头管理模式，以优质服务得到船公司好评。同时，厦门港加强基础设施建设，1999年利用港资建立的海仓合资集装箱码头正式运作，增强了港口吞吐能力。

广州港位于珠江三角洲中心，与香港及周边地区有密集的高级公路网相连。珠江三角洲地区对外贸易加工工业发达，有充足的外贸货源。虽然广州与香港、深圳两港相距较近，地理位置上不具优势，但广州港能正确为港口定位，扬长避短，发挥优势，取得明显的成绩。1999年全年完成集装箱吞吐量112万TEU，其中内贸集装箱吞吐量为38.7万TEU，同比增长218%。广州港集装箱运输发展有其独特特点，1.充分发挥广州至香港水陆集装箱支线服务，扩大近洋支线业务，1999年香港航线吞吐量完成76万TEU，同比增长12.0%。2.根据到华南/华北地区商品生产的互补性，广州港大力发展内贸集装箱运输，逐步成为华南地区内贸集装箱的枢纽港。1999年底，共有7家公司经营内贸运输，开辟内贸航线14条，内贸支线1条，初步形成结构合理的内贸集装箱水陆运输网络。3.加强基础设施改造，对原有件杂货码头进行改造，1999年新增集装箱吞吐能力25万TEU，比1998年增长1.25倍。4.针对内贸集装箱运输快速发展情况，港口采取了限制箱重的安全措施和“截港截班”的保班措施等，大大提高了港口装卸效率。

随着我国航运市场的不断开放，港口建设和管理的不断发展，越来越多的港口开展了集装箱运输业务。同时，各种运输方式、各港口之间的竞争也越来越激烈。如何在激烈的竞争中确定港口的地位、功能，发挥自身实力和特点，全面推进、脱颖而出呢?以上4港的实践值得借鉴。

在近洋航线服务上，中国航运公司具有一定的优势，在我国2429班/月的近洋航线中，中国航运公司提供的航班为1046航班/月，约占56%；在远洋干线航线上，境外航运公司占较大的市场额，在554班/月远洋干线航班中，境外航运公司提供的航班为398班/月，占73%。

中国内地集装箱境外中转是一个引人关注的问题。自1998年以来，政府部门采取了一系列限制境外中转、鼓励干线班轮挂靠的措施，其政策效应已经显现。

从上表可以看出，尽管中国港口集装箱境外中转的现象有了很大改观，但是中国港口吸引境外集装箱内中转量仍然十分有限。中国港口形成境外转运中心还有很长的路要走。

1.4 中国内地与香港特别行政区及大陆与台湾海峡两岸间航运

1989～1998年的10年间，香港港口货物吞吐量以年均9.5%的速度递增，1998年达到1.67亿吨。1999年，香港集装箱吞吐量达到1610万TEU，再次位居世界集装箱大港首位。在香港港口的发展过程中，逐步形成了作为内地转运中心的地位。1998年，中国内地输往香港的货物中，93%为中转货(抵港转运)；而香港至中国的货物中，80%也为中转货(离港转运)。

集装箱货物在香港港口货物吞吐量中，占有较大比重，1999年约为59%。香港作为中国内地转运中心的地位，在集装箱运输中亦十分明显。1999年，全国1800万TEU港口吞吐量中，456万TEU输往香港或来自香港。最为引人注目的是在珠江三角洲地区，有20多个小型港口为香港提供喂给服务，在这些小型港口至香港航线上，经交通部和地方交通主管部门批准从事粤港航线运输的船舶有2272艘、160多万载重吨。尽管近年来深圳港迅速崛起，内地港口干线航班增多，但仍有很大部分货源选择从香港中转。{1999年中央政府工作报告}.

专栏1.4 中国内地与香港和澳门特别行政区以及祖国大陆与台湾海峡两岸间航运关系与政策

中国加入WTO后，台湾随后也将成为WTO成员，香港(1986)和澳门(1991)已先期成为EWTO成员。在经贸关系方面，中国内地与香港、澳门特别行政区及祖国大陆与台湾的关系是一个主权国家内、国家主体与其具有独立关税区地位之间的关系。根据《中华人民共和国香港特别行政区基本法》、《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》、《中华人民共和国海商法》、《台湾海峡两岸间航运管理办理》及有关政府文件，中国与其各独立关税区的航运关系与航运政策由如下要点组成:

一、中国内地与港澳、台湾海峡两岸间航运关系

1.祖国内地与香港、澳门和祖国大陆与台湾海峡两岸间航运关系为一个主权国家内、国家主体与其单独关税区之间的关系；内地与香港、澳门和祖国大陆与台湾海峡两岸间航运为一个主权国家之内、国家主体与其单独关税区之间特殊管理的国内航线。

2.内地与香港、澳门、台湾间的航运问题，由中央政策同香港、澳门特别行政区政府及台湾当局协商解决，我国不利用WTO的贸易争端解决机制和贸易政策评审机制解决好内地与香港、澳门特别行政区之间航运问题，我国不在WTO论坛上讨论内地与香港、澳门和台湾之间航运问题；我国坚决反对任何将内地与香港、澳门和台湾之间的航运问题国际化或交由WTO讨论的主张。

二、香港、澳门特区政府依照各自的航运制度管理香港、澳门航运事务

3.中央人民政策交通部同香港、澳门特别行政区政府及其所属的部门之间没有任何隶属关系；中央人民政府不干预香港和澳门特别行政区政府根据《基本法》的规定自行制订航运法律、管理本地区航运事务，不在香港和澳门设置具有政府职能的派出机构。

4.香港和澳门特别行政区政府根据《基本法》的规定或是中央政府的授权，可以“中国香港”、“中国澳门”的名义，单独地同各国、各地区保持和发展航运关系。

5.经中央人民政府授权，香港和澳门特别行政区政府可实行本地船舶登记制度，并分别依照当地法律以“中国香港”和“中国澳门”的名义，颁发有关证件。

三、中国内地与香港、澳门和台湾之间的航运政策

6.根据内地与香港、澳门和台湾间航运关系的性质，内地与香港、澳门之间以及台湾间的航线是实行特殊管理的国内航线，视同外贸运输；中央人民政府参照国际航运管理法律和法规管理该航线。

7.内地与香港、澳门之间航线的运输，由在香港、澳门和内地登记的船舶经营；未经中央人民政府批准，外国籍船舶不得从事该航线的客运运输。

8.外国船只进入香港、澳门，除军用船只须经中央人民政府特别许可外，其他船舶根据香港、澳门的法律进出其港口。

9.根据经国务院批准、交通部发布的《台湾海峡两岸间航运管理办法》，台湾海峡两岸间航线运输由我国大陆、台湾地区资本的航运公司及我国大陆和台湾地区资本合资(合营)的航运公司经营；非经交通部批准，外国航运公司不得经营台湾海峡两岸间双向直航或经第三地港口中转的客货运输。

四、船舶挂旗与引航

10.在内地登记的船舶进入香港或澳门港口时，主桅上不挂旗，船尾悬挂五星红旗。

11.在香港、澳门登记的船舶进入内地港口、或香港登记的船舶进入澳门港口或澳门登记的船舶进入香港港口时，主桅上均不挂旗，船尾挂五星红旗或香港区或澳门区旗。

12.外国船舶进入香港或澳门港口，应在主桅上悬挂五星红旗和香港区旗或澳门区旗。{1999年中央政府工作报告}.

1999年是台湾海峡两岸“试点直航”运营的第三个年头，共有10家航商10艘船舶在厦门/高雄和福州/高雄航线上提供服务，承运集装箱36.4万TEU，其中重箱24.9万TEU，分别比上年增长32%和26%。

在“两岸三地”航线上，1999年共有10家航运公司提供服务，开辟航线12条，投放船舶19艘。

无论是“试点直航”，还是“两岸三地”间运输，都是在台湾当局为两岸直航设置障碍条件下的“权宜之计”。尽早实现包括海上直航在内的“三通”，有利于海峡两岸经济的共同发展，符合海峡两岸人民的根本利益，台湾当局应当顺乎民意，放弃阻绕两岸“三通”的错误做法和主张。

1.5 国际船舶代理

1999年，中国对外开放港口到港中国籍国际航行船舶69290艘次，船舶总吨位64233万吨，分别比上年增长15%和20%；到港外国籍船舶55089艘次，船舶总吨位49868万吨，分别比上年增加21%和24%。{1999年中央政府工作报告}.

1999年，国际船舶代理市场存在3个突出问题:一是超范围代理，主要表现形式是部分“自船自代”公司越权代理外轮；二是转让经营权，主要表现形式是部分公共船代以收取“管理费”和“利润分成”的方式将经营权分包给个人或其他经济组织；三是低价竞争，主要表现是以“优惠”和“回扣”等方式，以低于国家收费标准的价格承揽业务。2000年国际船代管理的重点任务之一，是查处上述违规行为。

1.6 中国航运公司与船队

改革开放给中国航运带来的最大变化之一，就是通过鼓励多元投资主体向航运业投资，打破垄断，使中国航运业形成了多家竞争的局面。这一变革贯穿于改革开放的全过程，它对于扩大中国航运的供给能力，为国民经济发展提供运输保障，提高中国航运业的整体素质和竞争力，其深远意义如何评价也不为过。

中国航运公司数量上为全球之最，但是，从结构上看，却潜伏着许多危机，主要表现在:第一，公司规模过小。除中远集团和中海集团具有较大规模和较强竞争力外，其他航运公司的规模普遍很小，单船公司占全部航运公司的60%以上，不能发挥规模经济的优势，抵御市场风险的能力很差。第二，没有形成专业化分工。中国航运公司几乎都是“全能型”的，很少有专业化分工，一遇某种运输市场供求关系改善，很容易造成一哄而起，形成过度竞争。前些年渤海湾客/车滚装运输、长江三峡旅游运输的竞争就是明显的例子。没有专业化分工的市场，其技术进步和产业升级必然缓慢，从而不能形成必要的市场进入技术壁垒；进入壁垒低，又为过度进入和过度竞争埋下“隐忧”，这是一种恶性循环。第三，航运公司的投资者结构不合理。从服务对象的广泛性来看，集装箱班轮运输和干散货运输具有不同的特性，前者的服务对象为分散的“千家万户”，是公共承运人；但对煤炭、矿石、原油等干散货运输来说，其服务对象是特定的。国际经验表明，为了减少和分散因客户“变故”产生的投资风险，干散货运输一般需要有货主作为投资者参与，航商和货主建立资产联系纽带。但在我国，从事干散货运输的航运公司中，很少有货主股东的参与。这种状况还带来另一种未引起足够关注的影响:由于航商同货主没有利益上的经济联系，航商的投资行为(购造新船)是否合理，在很大程度上取决于同货主的商业谈判，从而诱发航商的过度投资。这是造成我国国内干散货市场供求关系严重失衡的重要诱因。

专栏1.5 交通部与所属企业“脱钩”，专司行业管理职能

按照中央和国务院的统一部署，自1999年1月1日起，交通部原直属企业中远集团、长航集团、中海集团、路桥集团、港湾集团等5个特大型国有交通与交通部“脱钩”，交通部和这些大型企业集团解除隶属关系，专司水路和公路运输行业管理职能。

“直属企业”是在传统计划经济体制下，国家管理国有企业的一种特殊方式。从中央至地方的各个政府部门分别是这些直属企业的主管部门；直属企业是主管部门的下级单位。随着国企改革的逐步深入，政府主管部门对直属企业的管理内容是不断变化着的，总体上朝着管制的方向发展，但以下4个方面一直是政府主管部门管理其直属企业的核心内容:

第一，决定企业的设立、合并、分立等重大事项。从国有企业的形成过程来看，由于政府(通常为某一行业的主管部门)是国有企业的投资者，国有企业由政府部门决定设立。1992年，《中华人民共和国公司法》颁布实施，国有独资公司作为一种公司制度，《公司法》对其设立、合并、分立等作了明确规范，但仍未从根本上解决国有企业的资产所有者问题，政府主管部门仍然是国有企业的设立、合并、分立等重大事项的最终决定者。

第二，决定挑选和任命企业的主要管理人员。在国有企业中，主要经理人员均由政府主管部门考核、任命。

第三，考核、评估企业的经营和财务状况。国有企业的经营和财务状况要向政府主管部门报告，并由政府主管部门组织考核和评估。

第四，帮助盈利能力差的企业“排忧解难”。经过几轮改革，从总体上看，国有企业的盈亏，完全由企业的经理人员负责，政府主管部门不承担责任。但由于国企的盈亏状况涉及社会就业以及政治影响，因此，政府主管部门有责任和义务帮助经营困难的企业。

从企业或公司的一般理论来看，上述政府主管部门对其直属企业的管理内容，正是资产所有者的权利，政府主管部门代行了资产所有者职能，成为国有资产事实上的“所有者”。

政府主管部门管理其直属企业的特殊方式，存在以下主要弊端:

第一，国有资产所有者和行业主管部门的双重身份，不利于政府部门加强和改善行业管理。

80年代以前，由于当时国民经济中的主要经济成分是国有经济，投资主体多元化尚未形成，许多行业由国家或政府垄断经营，在这一时期，政府是经济活动的唯一投资者，政府与企业没有明显的区分，不存在行业管理问题。80年代以来，随着投资主体多元化的形成，政府部门的行业垄断被打破，行业内市场竞争机制形成，客观上需要政府主管部门对市场竞争进行监管，维护公平竞争的市场秩序。但在存在“直属企